Son dönemde ülkemizin çeşitli bölgelerinde yer alan dereler üzerine çok sayıda Hidro-Elektrik Santrali (HES) yapılmakta olduğu herkesin malumudur. Bu konuda genel olarak yapılan mütalaalar enerji tartışmaları üzerinden gerçekleşmekte ve HES’ler “suyun boşa akmaması gerektiği” konusunda bir görüşle birlikte sunulmaktadır.
Enerji konusunda çeşitli meslek odalarının ve insanlarının açıklamaları ardı ardına gelmektedir. Ancak HES’lerin planlama açısından nasıl ele alınmalarının gerektiği konusu hakkında yeterince mütalaa oluşturulamamıştır.
Öncelikle, planlamanın geldiği aşama itibariyle imarcılık yaklaşımının çok ötesine geçtiği ve özellikle üst ölçek planlar ile sürdürülebilir gelişmenin yollarının arandığı, insan yerleşmeleri ile doğa arasında uyumlu bir ilişki oluşturulmaya çalışıldığı bilinmektedir. Planlama, enerjiden ulaşıma, sanayiden tarihe pek çok alanda tekil düşünmeyi engelleyen ve bütün alt sektör ve konuları birbiri ile ilişkili bir şekilde değerlendiren bir yapıya bürünmüştür. Dolayısıyla, planlama ne yalnızca enerji, ne insan yerleşimleri, ne de doğa açısından karar üretebilir. Üretilecek kararın denge arayışında bir ilişkiselliğe dayanması ve bütüncül bir yaklaşım içermesi beklenir.
Enerji politikaları ve özelinde HES’ler açısından da durum farklı değildir. Plan kararlarının bir yandan ülkenin enerji ihtiyacını, bir yandan da ilgili HES’lerin kurulacağı alanlardaki insan yerleşimlerini, içinde yaşayan toplulukları ve bölgenin doğal yapısının sürdürülebilirliğini değerlendirerek üretilmesi gerekir. Yani, ülkenin dört bir yanında HES inşa etmek gibi bir enerji politikası bölgesel planlama kararlarına esas teşkil edemez. Her bölgenin kendisine özgü yapısı içerisinde enerji-yerleşme-insan topluluğu-doğa ilişkisinin çözümlenmesi ve bölgedeki enerji ihtiyacı tespit edildikten sonra bu ilişki içerisinde çözüm arayışına gidilmesi, geliştirilecek çözüm bu ilişkideki dengeyi bozacak ise bölgenin enerji ihtiyacını başka bölgelerden karşılamanın düşünülmesi beklenir. Dolayısıyla planlama son yılların gündemi haline gelen HES kararlarının verilmesinden ve izin veriliyor ise bunun doğa, insan ve yerleşme üzerindeki etkilerinden sorumludur.
İmar mevzuatında da bu yönde yorumlanması gereken maddeler mevcuttur. İmar Kanunu Genel Esaslarında dikkat çekilen husus planlamanın yetki alanlarının neredeyse sınırsızlığına işaret eder:
“Madde 3 – Herhangi bir saha, her ölçekteki plan esaslarına, bulunduğu bölgenin şartlarına ve yönetmelik hükümlerine aykırı maksatlar için kullanılamaz.”
Bu madde bir yandan üst ölçek planlara ve mevzuata işaret ederken, bir yandan da bölge şartlarına işaret ederek bir bölgeye yönelik kararların o bölgeye özgü olması gereğinin altını çizmektedir. Böylece, bölgenin koşulları çok detaylı bir çözümlemeye sokulmadan bölgeye yönelik her hangi bir karar geliştirmenin önü kapatılmaktadır. Bugün büyük kentlerimizde gündeme gelen projelerde ve kırsal alanları etkileyen HES kararlarında devam etmekte olan süreç ise tek tek projelerin incelemesinin bile eksik yapıldığı bütünlükten kopuk değerlendirmelerden ibarettir. ÇED raporları da bu bağlamda düşünülemez çünkü planlamanın bütüncüllük ve ilişkisellik yaklaşımı farklıdır. Mevzuatın bu hükmü özellikle yukarıda altı çizilen bütüncül ve ilişkisel yaklaşımlardan sıyrılarak tekil kararlar üretmenin sakıncalarından farkındalığı ifade eder.
Bugün için imar planlarına üst ölçek planlar Çevre Düzeni Planlarıdır. Dolayısıyla HES’ler için hazırlanacak imar planlarının öncelikle her türlü üst ölçek çözümlemeyi yaptıktan sonra karar üretmesi beklenen Çevre Düzeni Planlarına uygun olarak hazırlanması beklenir. Plan Yapım Esaslarına Dair Yönetmelikte (Madde 7), “Çevre düzeni planı ilke, esas ve kararlarına aykırı imar planı yapılamaz” denmektedir. Dahası, bu maddede, “Çevre düzeni planı ile yapılaşma kararı getirilen alanlarda, kentsel ve kırsal yerleşmelerde imar planlarının alan bütününde veya çevre düzeni planında belirlenen etaplara ve/veya çevre düzeni planı ilke ve kararlarına uygun önceliklere göre yapılması esastır” şeklinde yukarıda açıklanmaya çalışılan üst ölçek planlama yaklaşımlarına işaret eden önemli bir ilke de bulunmaktadır. Yine, Madde 14; “İmar planlarının hazırlanmasında, varsa bölge ve çevre düzeni ana kararlarına uyulur” hükmünü getirmektedir.
Aşağıda sunulan ÇED Yönetmeliği kapsamındaki faaliyetlere dair mevzuat hükmü de bu yorumları destekler niteliktedir:
ÇED Yönetmeliği Kapsamındaki Faaliyetler
Madde 10 – 23.06.1997 tarihli ve 23028 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe giren Çevresel Etki Değerlendirmesi Yönetmeliği uyarınca Çevresel Etki Değerlendirmesi Raporu veya Çevresel Etki Değerlendirmesi Ön Araştırma Raporu hazırlamakla yükümlü bulunan faaliyetler için Çevre Düzeni Planı değişikliği yapılması gereken durumlarda, Çevresel Etki Değerlendirmesi süreci başlatılmadan önce plan değişikliği yapılır.
Plan değişikliği yapılması uygun bulunmayan faaliyetler için Çevresel Etki Değerlendirmesi süreci başlatılmaz.
Bu hüküm ile gücü ne olursa olsun ülkemizde uygulanan biçimiyle her HES projesi için Çevre Düzeni Planlarının değişikliğinin zorunlu olduğu sonucu çıkar. Zira HES projeleri planlama diliyle 1/100.000 ölçekte gösterilemeyecek kadar mikro yapılara sahip olmalarına rağmen, etkileri açısından mikro sayılamazlar. Her proje üzerinde bulunduğu havzanın tamamının yer altı ve yer üstü suyu rejimine, ekolojik değerlerine, toplumsal yapısına, tarımsal üretimine az veya çok etkide bulunmaktadır. İlgili yönetmelikte yer alan ve “…Çevre Düzeni Planı değişikliği yapılması gereken durumlarda” hükmü ise, HES projelerinin yukarıda kısaca değinilen kapsamlı etkileri dolayısıyla, kimi projeler için ÇDP değişikliği yapmak gerekmez biçiminde yorumlanamaz. Oysa ülkemizde süreç tersinden işlemekte; herhangi bir ÇDP değişikliği yapılmadan ÇED süreçleri işlemekte, inşaatlar yapılmakta, su havzalarının ve yakın çevrelerinin değerlerine müdahalelerde bulunulmaktadır. HES projelerinin yeterli çözümleme yapılmadan, hemen her vadide sıralı biçimde uygulanıyor olması, üst ölçek planların doğasında bulunan ve planlama için zorunlu olan plan bütününe etkisini incelemek, diğer bileşenlerle birlikte değerlendirmek gibi zorunluluklarına terstir.
HES’ler açısından değerlendirilmesi gereken bir başka konu yetkiye dairdir. Yukarıdaki tartışmalar ışığında yetki doğal olarak planlama yetkisine sahip olan kurumundur. Bu da çoğunlukla çeşitli yerel yönetim birimlerine karşılık gelecektir. İmar Kanunu Genel Esasları Madde 9 imar planlarında Bakanlığın yetkisini açıklar. Buna göre Bakanlık gerekli görülen hallerde, “…enerji tesisleriyle ilgili alt yapı, üst yapı ve iletim hatlarına ilişkin imar planı ve değişikliklerinin… tamamını veya bir kısmını, ilgili belediyelere veya diğer idarelere bu yolda bilgi vererek ve gerektiğinde işbirliği sağlayarak yapmaya, yaptırmaya, değiştirmeye ve re’sen onaylamaya yetkilidir.” Bu madde, HES’ler konusundaki “imar planı yapma” yetkisini yerel yönetimlerden Bakanlığa geçirir ancak yukarıdaki planlama esaslarında bir istisna oluşturmaz. Zira Bakanlığa geçen yetki ilgili yasalarda ve yönetmeliklerde de tanımlandığı gibi imar planı yapma yetkisidir. Bu yetki “Çevre Düzeni Planı” yapma yetkisine genişletilemez. Dolayısıyla Bakanlığın yapacağı bir HES planı da bölge şartlarına ve üst ölçek planlara uyumlu olmak durumundadır.
Plan Yapım Esaslarına Dair Yönetmelik de 2000 yılında getirilen geçici bir madde ile enerji konusunda istisnai bir hüküm geliştirmiştir. Buna göre;
“Geçici Madde 1 – (Değişik madde: 29.09.2000 – S. R.G. Yön./1 md.)
Elektrik enerjisi sıkıntısının bulunduğu aciliyet arz eden durumlarda, sıkıntının umumi hayata müessir etkilerinin giderilmesine yönelik olmak koşuluyla, elektrik üretim ve iletimiyle görevli kamu kurum ve kuruluşları tarafından, mülkiyeti özel sektöre ait mobil ve yüzer elektrik santrallerinden geçici şekilde elektrik alınmasına ihtiyaç duyulduğu ve bu husus Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlığı’nca belgelendiği takdirde, bu santrallerin konumlanacağı alanlara ait imar planları hazırlanarak onay için Bayındırlık ve İskân Bakanlığı’na sunulur. Bakanlık tarafından uygun görülen imar planları 15 gün içinde onaylanır. Tesislerin mimari, statik ve tesisat avan projelerine göre inşaat ruhsatları 15 gün içinde ilgili idare tarafından verilir.”
Burada da, benzer şekilde, HES’lerin “imar planı yapma” yetkisinin Bakanlığa verildiği, ancak bu yetkinin planlama esaslarında yine bir istisna yaratmadığı görülmektedir.
Diğer yandan, çokça tartışma konusu haline gelen ruhsatlandırma işlemiyle ilgili mevzuat şu hükmü getirmektedir: “Enerji, sulama, tabii kaynaklar, ulaştırma ve benzeri hizmetlerle ilgili tesisler ve müştemilatından hangileri için ruhsat alınmayacağı” Bakanlıkça çıkarılacak yönetmelikle belirlenir. Bu çerçevede çıkarılan Planlı Alanlar Tip İmar Yönetmeliği Madde 59 bu anlamdaki açıklamayı yapar:
“Kamu kurum ve kuruluşlarınca yapılacak veya yaptırılacak yapılara, imar planlarında o maksada tahsis edilmiş olmak, plan ve mevzuata aykırı olmamak üzere mimari, statik, tesisat ve her türlü fenni mesuliyeti ve kamu kurum ve kuruluşlarınca üstlenilmesi ve mülkiyetin belgelenmesi kaydı ile avan projeye göre ruhsat verilir.
Ancak, kamu kurum ve kuruluşlarınca yapılan veya yaptırılacak olan karayolu, demiryolu, tünel, köprü, menfez, baraj, hidroelektrik santralı, sulama ve su taşıma hatları, enerji nakil hatları, boru hatları (doğal gaz boru hattı ve benzeri), silo, rafineri gibi enerji, sulama, tabii kaynaklar, ulaştırma hizmetleri ile ilgili tesisler ve bunların müştemilatı niteliğinde olan kontrol kulübesi, trafo, eşanjör, elavatör, konveyör gibi yapılar inşaat ruhsatına tabi değildir. Bu tür yapı ve tesislerin inşasına başlanacağının, ilgili yatırımcı kamu kurum ve kuruluşu tarafından mülkiyete ilişkin bilgiyle birlikte yazılı olarak ilgili idareye bildirilmesi gerekir.”
Bu maddeye göre HES’ler yapı ruhsatına tabi değildir ancak ruhsat almama istisnası HES’lerin imar planlarına uygunluğu koşulunu ortadan kaldırmaz. Plana uygun yapılan HES’lerin “mülkiyete ilişkin belgeyi beyan ettikleri takdirde” ruhsat almadan sadece bildirimde bulunarak inşasına başlanabileceği anlamına gelir. Bu durum yasa ve yönetmeliklerle belirlenmiş üst ölçek plan- imar planı-ruhsat hiyerarşisini değiştiren bir durum olarak yorumlanamaz. Dolayısıyla özellikle Çevre Düzeni Planı olan ve bu planca HES yapılabileceği kabul edilen; akabinde nazım ve uygulama imar planı yapılmış olan HES’ler ruhsata gerek olmadan bildirimde bulunarak inşaata başlayabilir. Geçerli üst ölçek planın olduğu koşullarda da bu plana uygun alt ölçek planlar tamamlanmadan ruhsat olma koşulu olmasa da HES inşa edilemez. Bir başka ifadeyle, yukarıda açıklananlar çerçevesinde HES’ler için hazırlanacak planların üst ölçek planlara ve doğal şartlara uyum koşulu düşünüldüğünde, bunlara uygun olmayan bir HES’i plansız inşa etmek mevzuata aykırıdır sonucu çıkmaktadır. Bir başka ifadeyle, mevzuata uygunluk bir HES’in ruhsat almasına yetmez. HES’lerin planlı olması gerekir ve planların da üst ölçek planlar ile bölgenin şartlarına uyumlu olması gözetilir.
Sonuç olarak, HES’ler ülke enerji politikasının önemli bir damarı olabilirler. Ancak bu durum her bölgede planlamanın HES’ler öncelikli yürütüleceği sonucunu çıkarmaz. Bazı bölgeler doğal özellikleri, bazı bölgeler insan topluluklarının yaşamsal gereksinimleri üzerinden planlanmak durumunda olabilirler. Bunun belirleyicisi de bölgesel koşullardır. Bölgesel koşullar çok detaylı çözümlemeler sonrasında ortaya konur ve ilgili kararlar üretilir. Ancak bu aşamada HES’lerin yer bulduğu bölgelerde alt ölçekte HES’lerin kurulmasına yönelik planlama çalışmaları yapılabilir. Bakanlığın yetkisi ve inşaat ruhsatı gibi mevzular ise altı çizilen bu planlama esasına istisna teşkil etmemektedirler. Bir başka deyişle Bakanlık inşaat ruhsatını yine bölgesel şartlara uygun hazırlanmış planlama söz konusu ise ve buna uygun olarak verebilir. Aksi mevzuata uygun olmayacaktır. Maalesef günümüzde ihalesi yapılan, inşaatı başlayan ve tamamlanan HES’lerin büyük bir çoğunluğu yukarıda sıralanan mevzuat hükümlerine aykırı durumdadır.
